已落地的開發(fā)性PPP項(xiàng)目近400個(gè)——
開發(fā)性PPP補(bǔ)上新型城鎮(zhèn)化短腿
經(jīng)濟(jì)日報(bào)·中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 曾金華
開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標(biāo)的。開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢在于通過有效市場賦能和價(jià)值挖掘，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施全面發(fā)展，從而提升“空間價(jià)值”，培育區(qū)域的“自我造血”功能。開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財(cái)政收入作為社會(huì)資本投資回報(bào)來源，走自我造血、激勵(lì)相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式，有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深度融合——
我國已成為全球最大的政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)市場，如何針對(duì)PPP進(jìn)行制度創(chuàng)新和規(guī)范發(fā)展，受到社會(huì)高度關(guān)注。
日前，中國財(cái)政學(xué)會(huì)、中國財(cái)政科學(xué)研究院舉辦第二屆開發(fā)性PPP論壇，深入探討如何更好發(fā)展作為創(chuàng)新模式的開發(fā)性PPP，推動(dòng)穩(wěn)投資、補(bǔ)短板，助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化。
開發(fā)性PPP運(yùn)用廣闊
近年來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP，并取得快速發(fā)展。統(tǒng)計(jì)顯示，截至今年三季度，全國PPP項(xiàng)目庫入庫金額達(dá)到14.1萬億元，合同簽約金額9.2萬億元，開工建設(shè)項(xiàng)目投資額為5.3萬億元。今年前三季度凈增落地項(xiàng)目1348個(gè)，同比上升20%；凈增開工項(xiàng)目1322個(gè)，同比上升130%。
各地對(duì)PPP進(jìn)行了一系列探索與創(chuàng)新，“開發(fā)性PPP”就是其中一項(xiàng)重要成果?！伴_發(fā)性PPP是國際通行PPP模式與中國特色制度背景和實(shí)踐土壤相結(jié)合后的創(chuàng)新產(chǎn)物，是傳統(tǒng)PPP模式的升級(jí)版，也是我國區(qū)域開發(fā)組織模式的一次重大創(chuàng)新，對(duì)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希說。
與基于單個(gè)項(xiàng)目的傳統(tǒng)PPP模式不同，開發(fā)性PPP是基于片區(qū)整體開發(fā)運(yùn)營的新型政社合作模式，社會(huì)資本負(fù)責(zé)提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、招商引資和城市運(yùn)營等綜合服務(wù)，投資回報(bào)在地方新增財(cái)政收入的一定比例限額內(nèi)與實(shí)際績效掛鉤。近年來，地方政府越來越多引入開發(fā)性PPP項(xiàng)目，包括產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、全域旅游等類型。
“我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，若按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化率僅為43%，還具有巨大的成長空間，但靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。我國一些地區(qū)大膽創(chuàng)新，積極實(shí)踐，探索出了開發(fā)性PPP這一新型的政府和社會(huì)資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵(lì)相容的問題?！必?cái)政部原部長、中國財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長樓繼偉日前表示。
在大力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的形勢下，開發(fā)性PPP顯示出廣闊的運(yùn)用空間和發(fā)展前景。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目管理庫中，已落地的開發(fā)性PPP及類似項(xiàng)目近400個(gè)，在各類PPP項(xiàng)目中總量排名第4；投資額超過1.4萬億元，占落地PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模15%，項(xiàng)目主要集中在產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。
帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展
為何要在傳統(tǒng)PPP的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出開發(fā)性PPP？劉尚希認(rèn)為，城鎮(zhèn)化基本完成的國家只能限于單個(gè)項(xiàng)目開展政府和社會(huì)資本合作，但我國城鎮(zhèn)化空間還很大，可以不局限于單個(gè)項(xiàng)目的政府和社會(huì)資本合作，而是從一個(gè)區(qū)域整體來考慮，進(jìn)行集成式整體開發(fā)。
“開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標(biāo)的。與傳統(tǒng)模式相比，開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢在于通過有效市場賦能和價(jià)值挖掘，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的全面發(fā)展，從而提升‘空間價(jià)值’，培育區(qū)域的‘自我造血’功能?！眲⑸邢７治?。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春也認(rèn)為，開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財(cái)政收入作為社會(huì)資本投資回報(bào)來源，走自我造血、激勵(lì)相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式，有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深度融合。
“從總體看，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸和短板，仍需大力發(fā)展，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式有缺陷和不足，開發(fā)性PPP正是適應(yīng)這個(gè)環(huán)境所產(chǎn)生的發(fā)展?！敝袊鳳PP基金原董事長周成躍表示。
專家普遍認(rèn)為，開發(fā)性PPP既具有一般意義上的PPP本質(zhì)特征，又具有中國特色的創(chuàng)新含義?！伴_發(fā)性PPP的關(guān)鍵之處，在于實(shí)現(xiàn)了人員流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)分布和空間開發(fā)的有效匹配。”劉尚希說。
開發(fā)性PPP具有一系列“開發(fā)”特征，比如空間開發(fā)，在一定區(qū)域空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的聚合重組，而不是單體的基礎(chǔ)設(shè)施和多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的簡單捆綁。劉尚希分析，整個(gè)片區(qū)或者整個(gè)行政區(qū)劃的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合和要素集成實(shí)現(xiàn)以城鎮(zhèn)為依托的一體化的綜合開發(fā)，通過市場賦能和價(jià)值挖掘，有利于帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)稅收和就業(yè)全面發(fā)展。
不確定性是傳統(tǒng)PPP模式面臨的一個(gè)重要問題，開發(fā)性PPP有利于降低這種不確定性。劉尚希認(rèn)為，開發(fā)性PPP采取“增量取酬”，不僅有利于解決地方財(cái)力不足、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目重建設(shè)輕運(yùn)營等問題，還能實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本之間的“激勵(lì)相容”和“風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖”。
“激勵(lì)相容，也就是開發(fā)性PPP讓政府和社會(huì)資本心往一處想、勁朝一處使。我們和政府簽訂的協(xié)議當(dāng)中，約定以城市建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、民生就業(yè)、公共服務(wù)等為績效考核指標(biāo)，雙方形成合力、優(yōu)勢互補(bǔ)?！比A夏幸福基業(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰介紹，他們通過開發(fā)性PPP模式已經(jīng)投資運(yùn)營了77座產(chǎn)業(yè)新城，合作區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級(jí)，城市承載能力明顯提升。
